Javne finansije: Budžet

Pojam i suština budžeta

Svaka država ima svoje izdatke, kao i prihode koji trebaju pokriti te izdatke. U tom smislu govorimo o budžetu jedne države.

Budžet (eng., fr. budget, tal. bolgia, l. bulga kožna kesa, novčanik) je po nekoj opštoj definiciji jednogodišnji zakon kojim se predviđaju, prethodno odobravaju i prethodno raspoređuju svi državni (kao i gradski, neke ustanove i dr.) prihodi i rashodi u jednoj budžetskoj godini; predračun prihoda i rashoda uopšte.

Moderno državno uređenje zahteva jasno definisan položaj budžeta u pravnom poretku jedne zemlje. U mnogim ustavima je uneto definisanje budžeta. Budžet predstavlja instrument kojim se iskazuju prihodi i raspoređuju sredstva – rashodi za finansiranje, ustavom utvrđenih funkcija i zakonom utvrđenih obaveza. U našem sistemu budžet je pravni akt, između ostalog i zato što se njegovo donošenje odvija po proceduri predviđenoj i za druge zakone. Ono što je za budžet svojstveno jeste da postoje rokovi za pripremu i njegovo usvajanje. Za ove procedure odgovorno je ministarstvo nadležno za poslove finansija. Često se prilikom usvajanja budžeta usvajaju i zakoni koji su u tesnoj vezi sa budžetom. To su najčešće zakoni koji definišu izvore prihoda budžeta.

Na budžet se laički može gledati kao statističku kategoriju. Budžetski dokument i jeste neka vrsta matematičkog dokumenta koja prikazuje plan prihoda s jedne strane i strukturu troškova s druge strane. Budžet ima karakter finansijskog plana države za jednu godinu i predstavlja jednu prognozu, ali je i više od toga: odredbe budžeta su obavezujuće za državne organe na rashodnoj strani i predviđeni izdaci se ne bi smeli prekoračivati bez rebalansa budžeta, tj. bez izmene budžeta po istoj proceduri po kojoj je donet.

Budžet predstavlja sistematski prikaz prihoda i rashoda određene države (ili društveno-političke zajednice, lokalne samouprave i sl.) za predviđeno razdoblje – jednu budžetsku godinu.

Značaj budžeta ogleda se u velikom interesovanju javnosti prilikom njegovog donošenja. Privrednike indirektno interesuje struktura prihoda koja se direktno ogleda kroz poreske propise. Budžetske korisnike kao i zapošljene u javnom sektoru interesuje struktura rashoda i njihovo učešće u njemu. Sve zajedno, interesuje nas odnos između prihoda i rashoda. Pravilno koncepciran budžet može imati razvojnu funkciju, loše donet budžet može imati posledice i u narednim godinama. Zbog toga se budžet i usvaja zakonom.

U različitim definicijama budžeta postoje određeni zajednički elementi:

• budžet je javni akt;

• budžet je planski akt kojim su istovremeno predviđeni prihodi i rashodi;

• budžet je utvrđen za period od jedne godine;

• struktura budžeta sadrži sva obeležja društveno-ekonomskih i političkih odnosa zemlje u kojoj je budžet donet.

Budžetski teoretičari definišu budžet kao finansijski plan države – plan prihoda i rashoda. Budžet je i zakon, jer se donosi po posebnim procedurama. Budžet kao javni akt ima zakonsku i administrativnu snagu.

Budžetski period je jedna godina, uglavnom kalendarska, što ne mora uvek biti slučaj. U SAD i Britaniji ovaj period počinje 1. jula, odnosno 1. aprila. U tom periodu se budžet izvršava. Najčešće se to uzima i kao period trajanja fiskalne godine.

Finansijsko pravo, u delu koji se odnosi na budžet, skupom normi reguliše odnose onih organa, čiji se zadatak vezuje za aktivnosti predviđanja, ostvarivanja i korišćenja javnih prihoda. Jedan deo oblasti finansijskog prava čini budžetsko pravo – skup propisa koji regulišu postupak donošenja, izvršavanja i kontrole budžeta.

Budžetski prihodi jesu javni prihodi. Najveći udeo u javnim prihodima imaju porezi, ponajviše porez na dodatu vrednost (u bivšem sistemu porez na promet). Manji je deo akciza, taksi i sopstvenih prihoda države (državna imovina, profit javnih preduzeća). U određenim okolnostima veliko je učešće zajmova i kredita.

Na rashodnoj stani, koja takođe uglavnom proizlazi iz materijalnih zakona, koriste se dve podele. Prva je po administrativna, odnosno po državnim institucijama kao nosiocima rashoda (skupština, ministarstva, agencije, sudovi, zdravstvo, prosveta itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate i socijalna davanja za zaposlene, materijalni troškovi, investicije, otplata dugova, subvencije, budžetska rezerva itd). Obično se ove dve podele kombinuju i dobija složena klasifikacija.

Budžetski rashodi imaju funkciju finansiranja redovnih izdataka države, koji su potrebni za nesmetano funkcionisanje države, kao i drugih obaveza države. Najveća izdavanje jesu za finansiranje odbrane (vojske), zdravstvenu i socijalnu zaštitu, obrazovanje i druge koji spadaju u kategoriju budžetskih korisnika. Takođe, budžet može imati i drugačije izdatke, kao što su kapitalne investicije države, podsticaji i subvenicje u raznim oblastima (uglavnom privredi), vraćanje zajmova, procesiranje kamata, očuvanje dugoročne stabilnosti zemlje i slično.

Osnovne karakteristike budžeta

• Budžet jeste administrativni akt, koji se po svojoj prirodi svrstava u zakonske akte.

• Budžet se svrstava među zakone, najpre po svojoj formi. Po svojoj sadržini se ne bi mogao svrstati među zakone, pre u administrativne akte. Budžet kao plan predlaže administrativni organ, ali ga donosi zakonodavni organ.

• Budžet je finansijski instrument, koji važi za period od jedne fiskalne godine, koja se najčešće poklapa sa kalendarskom godinom.

• Budžet kao finansijski instrument ima svoju relaciju u odnosu na bilans – završni račun. Bilans je pregled izvršenja budžeta u prehodnom periodu. Bilans ima jednakost između prihoda i rashoda, dok to u budžetu ne mora da bude slučaj. Naime, budžet može imati budžetski suficit ili deficit, zavisno od odnosa prihoda i rashoda. Međutim, bilans daje prihode na jednoj strani i njihov utrošak na drugoj. Sve ono što je ušlo u državnu kasu kao prihod mora biti iskazano kao rashod na drugoj. Postoje i budžetske pozicije koje služe za izradu bilansa.

• Država putem budžeta precizno određuje strukturu rashoda u narednoj budžetskoj godini. Pored toga, država planira – predviđa visinu javnih prihoda po raznim oblicima. Ovo se radi na osnovu projekcije iz prethodnih godina i izmenjenih uslova poslovanja u narednom periodu. Budžet ne sadrži plan razlike po različitim periodima godine (kvartali i meseci, koji mogu biti različitog inteziteta poreske izdašnosti) već se to radi podzakonskim aktima.

• Budžet se priprema i donosi pre početka budžetske godine. Budžet se mora odobriti od strane zakonodavnog tela, inače se ne može primenjivati. Izvršni organ može proglasiti period privremenog finansiranja, kada se u određenom periodu (tri meseca) može nastaviti po planu budžeta iz prethodne godine.

• Budžet sadrži i opšte odredbe bitne za proces izvršenja budžeta koje predstavljaju finansijski zakon, ili opšti i prelazni deo budžeta.

• Budžet je sistematizovan pregled prihoda, pojedinačnih vrsta i iznosa, kao i rashoda grupisanih po osnovu vrste i svrhe korišćenja. Ovaj deo je od posebne važnosti jer definiše strukturu kolača prema budžetskim korisnicima. U savremenim budžetima precizirana je pozicija svakog budžetskog korisnika. Kod organa javne uprave precizno je definisana podpozicija na osnovu svrhe. Tako se budžet može sistematizovati na osnovu vrste i svrhe, kao i budžetskih korinika. Na osnou ovakve podele može se doći do ukupan iznosa koji je planiran na razne oblike izdataka (plate, osnovna sredstva, materijal…)

• Budžet treba biti usaglašen sa ekonomskom politikom države, najpre u delu državnih zahvatanja, a potom i samom svrhom pojedinog budžeta (razvojni, stabilizacioni, konzervativni, socijalni…)

Opšta obeležja budžeta

• Budžet kao predmet finansijski analize – budući da budžet ima finansijsko-računski karakteristike podložan je finanskijsko-računskim opservacijama. Stvari koje su sadržane u budžetu jesu plan javnih prihoda, plan javnih rashoda, ograničenje koliko država može prikupiti i potrošiti sredstava po određenim namenama.

• Budžet kao pravni akt – budžet nastaje u formi zakona. Njegova priprema, postupak donošenja, postupak izvršenja, sve se to odvija po zakonskim procedurama. Budžet se može definisati kroz odnos državnih organa koji učestvuju u njegovom donošenju. Savremeno budžetsko pravo je podeljeno na dve oblasti: subjektivno i objektivno budžetsko pravo. Subjektivno budžetsko pravo sa sinonimom pravo parlamenta vezano je za narodni parlament kao najviše narodno predstavničko telo. Objektivno budžetsko pravo jeste skup propisa tehničke prirode vezane za pripremu, donošenje, usvajanje i izvršenje budžeta, kao i procese njegove kontrole.

• Budžet kao politički akt – budžet je pod uticajem političkih prilika u zemlji tako da se njegovo donošenje i trošenje budžetskih sredstava gleda kroz prizmu političkih odnosa. Postoji i povratna sprega, kada loše funkcionisanje budžeta može imati političke posledice. Takođe, državna politika i njena instrumentizacija zahteva određena sredstva koje je potrebno iskazati u budžetu. Vlada Republike Srbije je jednom prilikom rezervisala 600000 dolara za promociju zemlje u svetu. Budžet otcepljene pokrajine Kosovo planira svake godine par miliona dolara u svrhu promocije nezavisnosti. Narušena bezbednostna situacija uticaće na strukturu budžeta.

• Budžet kao instrument ekonomske politike – odnos i veličina javnih prihoda i rashoda u mnogomo utiče na makroekonomsku stabilnost jedne zemlje. Stoga je budžet važan instrument sprovođenja ekonomske politike. Budžet može dvojako služiti kao instrument ekonomske politike. Prvo, iz budžeta se mogu direktno finansirati izdaci poput regionalnog ekonomskog razvoja ili različitih subvencija. Odnos izdavanja u korist razvoja, naučnog istraživanja može doprineti dugoročnom ekonomskom jačanju. Drugo, struktura budžeta može imati razvojni karakter. Kapitalne investicije i javni radovi klišei su ekonomskog razvoja. Veći rashodi od prihoda zahtevaju povećanje poreza i nameta privredi. Takva ekonomska politika svakako nije podsticajna. Zahtevi za manjim porezima kratkoročno otežavaju izvršenje budžeta. Međutim, privrednim rastom budžet bi se bolje punio. Kreatori ekonomske politike i budžeta moraju voditi računa o tome. Pred njima je težak zadatak, kako smanjiti rashode – javnu potrošnju. Efikasnija državna administracija jeste najbolji način za to. Ali, državna administracija nije samo ekonomska stvar, već i politička kao i pod raznim drugim uticajima.

• Budžet kao instrument socijalne politike – jedan od velikih uticaja na budžet ima i socijalna politika. U normalnim okolnostima ovo bi trebali da budu kategorije koje su preostale prilikom raspodele budžeta. U našoj zemlji, međutim, izdaci za primarne socijalne potrebe postižu sve veće učešće u budžetu. Stoga je sve manje novca za ulaganje u socijalnu infrastrukturu.

Budžet donosi ekonomske efekte na više načina:

a) svojim postojanjem, jer ubiranje budžetskih prihoda smanjuje privatne investicije i uopšte ekonomsku aktivnost, dok rashodi pozitivno utiču na ekonomiju, kako kroz potrošnju države, tako i kroz usluge koje ona pruža (pravni sistem, lična sigurnost, novac itd),

b) svojom veličinom, jer se veruje da u opštem slučaju privatni akteri produktivnije koriste novac nego država, pa da je bolje da je učešće državne potrošnje u društvenom proizvodu manje,

v) postojanjem deficita ili suficita u budžetu, jer postojanje i finansiranje deficita može imati za posledicu inflaciju, suficit obično predstavlja kočnicu ekonomskoj aktivnosti, te je većina ekonomista stoga naklonjena uravnoteženom budžetu.

Budžetska načela

Budžetska načela jesu skup pravila kojima se rukovodi prilikom izrade i izvršenja budžeta. Izvršena je podela na statička i dinamička budžetska načela. Statička budžetska načela se odnose na sadržaj i formu budžeta, dok se dinamička budžetska načela odnose na proceduru formiranja i utvrđivanja budžeta.

statička budžetska načela

• Načelo univerzalnosti – primarno načelo koje definiše da se svi planirani prihodi i rashodi moraju uneti u budžet. U tome se ogleda i pravo predstavničkog tela (narodne skupštine) da na zakonodavni način može odlučivati o celokupnom sistemu javnih finansija. Primenom načela potpunosti budžet može predstavljati finansijsku sliku čitave privrede. Na osnovu određenih parametara može se doći do podatka o ukupnom prometu roba i usluga. Za prikazivanje javnih prihoda i rashoda primenjuju se dve metode: metoda bruto budžeta i metoda neto budžeta. Primenom metode bruto budžeta baratamo sa apsolutnim iznosima, gde su iskazani ukupni iznosi prihoda i rashoda. Metoda neto budžeta radi sa „prebijenim“ stavkama, odnosno one se upoređuju pre unosa na svoju pozicije i iskasuju samo višak ili manjak.

• Načelo budžetske neafektacije – ovim načelom sprečava se vezivanje određenih prihoda direktno za namenske rashode, već se svi javni prihodi slivaju u jedinstvenu kasu, a potom se dele na osnovu različitih parametara. Neki od parametara jesu raspodela po ključu, raspodela po ključu sa korektivnim faktorima ili raspodela po nameni.

• Načelo budžetskog jedinstva – po ovom načelu svi prihodi i rashodi jedne zemlje trebaju biti iskazani u jednom budžetu. Ovim načelom omogućeno je lakše sagledavanje svih pozicija kao i kontrola budžeta. U praksi modernih država je česta praksa da se kod određenih situacija pribegava izradi specijalnog budžeta. Vrste specijalnih budžeta mogu biti dvojni, autonomni i aneksni budžet. Neke zemlje (skandinavske) pristupaju tome kada se javi potreba za javnim rashodima koji se ne mogu finansirati iz budžeta već na osnovu kredita i zajmova. Aneksioni budžeti su primenljivi kod pojedinih državnih institucija. Njima je odobreno samostalno knjigovodstvo, ali se ovi budžeti usvajaju kada i državni, na zakonodavnim telima (primer je Francuska sa svojim sistemom pošta, železnica). Sličan ovome jeste autonomni budžet koji vode određeni fondovi (penziono, socijalno osiguranje). Osnovna razlika jeste što ih odobravaju organi upravljanja ovih fondova.

• Načelo realnosti – ovo načelo je važno u toj meri što se prihodi i rashodi moraju planirati na osnovu ostvarivosti. Nepravilno planiranje prihoda može dovesti do zastoja u radu državnih institucija ili do višegodišnjeg zaduživanja.

dinamička budžetska načela

• Načelo budžetske specijalizacije (specifikacije) – načelo koje upućuje na to da svaka budžetska pozicija mora imati jasnu namenu i da se mora iskoristiti za takvu namenu. Protivno tome je povreda zakona.

• Načelo ravnoteže budžeta – ravnoteža prihodne i rashodne strane. Rani teoretičari budžeta smatrali su da budžet mora biti uravnotežen, jednak sa obe strane, i da su pojava suficita i deficita štetne. Govori se o formalnoj i materijalnoj ravnoteži. Za formalnu ravnotežu neophodan je uslov zahteva za jednakost planiranja prihoda i rashoda. Materijalna ravnoteža se stvara pokrivanjem rashoda ostvarenim prihodima. Moderna teorija teži budžetskoj ravnoteži, ali ne po svaku cenu. Zemlje u razvoju imaju umereni budžetski deficit. Naravno, taj deficit treba pokriti u narednom periodu. U uslovima svetske krize i budžeti razvijenih zemalja imaju budžetski deficit.

• Načelo prethodnog odobrenja – ogleda se u obavezi da budžet donese najviše predstavničko telo – zakonodavni organ. Budžet za naredni period u srbiji mora doneti narodna skupština. Ukoliko je skupština sprečena, što se i dešava u novijoj istoriji nedoneseni budžet se ne može primenjivati. Uredbom o privremenom finansiranju izvršavaju se stavke planirane u prethodnom budžetu u kratkom periodu. Uglavnom se to odnosi na period od tri meseca i proporcionalno tome uzima se četvrtina prethodnog budžeta.

• Načelo javnosti – ovo načelo omogućava da javnost bude upoznata sa donošenjem budžeta. Podrazumeva se da će javnost biti upoznata sa sadržinom budžeta prilikom njegove prezentacije od strane ministarstva nadležnog za poslove finansija. U mnogim zemljama javno se objavljuje sadržina budžeta, kao i tok njegovog izvršenja. Obaveza je da i završni račun bude objavljen. Na lokalnom nivou organi samouprave sprovode javne rasprave o sadržini budžeta. Budžetski korisnici konkrurišu za sredsta i tako ulaze u budžetsku raspodelu.

Budžetska procedura

Budžetska procedura je zakonski određena delatnost ovlašćenih organa za postupak sastavljanja, utvrđivanja, donošenja i izvršenja budžeta. Ovde izdvajamo nekoliko faza:

• izrada budžeta (budžetska inicijativa, planiranje rashoda i prihoda budžeta, izrada nacrta i predloga budžeta)

• donošenje budžeta

• izvršavanje budžeta

• kontrola izvršavanja budžeta

• planiranje rashoda i prihoda budžeta

• izrada nacrta, predloga, odobrenja i donošenje budžeta

Planiranje rashoda i prihoda budžeta

Polazne osnove za planiranje budžetskih prihoda i rashoda, po Dr. Dragomiru Đorđeviću, u našem sistemu sačinjavaju:

• obim, struktura i dinamika opštedruštvenih potreba,

• potrebe obezbeđenja državnih funkcija,

• ekonomske mogućnosti nacionalne privrede,

• cena

• ostvarivanje prihoda i rashoda, po završnom računu iz prethodne godine.

Za poslove pribaljanja informacija, njihove obrade i pripreme plana prihoda i rashoda određena je nadležna državna služba. U našoj zemlji, kao i u većini zemalja za to je zaduženo ministarstvo nadležno za poslove finansija, koje se obično i naziva ministarstvo finansija. Na nivou opština i gradova ovo je posao sekretarijata ili službe za finansije. Uobičajeno je da polazna osnova, ipak, bude završni račun za prethodnu godinu, barem što se tiče budžetskih pozicija. Međutim, valjani budžet polazi od osnovnih principa fiskalne politike jedne zemlje. On je najčešće srodan sa ostalim ekonomskim i finansijskim zakonima donetim u prethodnom periodu, na osnovu projektovane ekonomske politike. Zakoni iz oblasti javnih prihoda, naročito poreski zakoni uticaće na strukturu i visinu javnih prihoda. Kako je poreska oblast ona koja ubire najviše prihoda sigurno je da je ona ključna za prihodovnu stranu budžeta. Struktura poreske politike utiče na strukturu javnih prihoda. Kako je u našoj zemlji, kao i u većini zemalja u razvoju narazvijen poreski sistem, tako je najveće zahvatanje u oblasti poreza na dodatu vrednost, slede porez na dohodak i dobit, kao i razni oblici akciza. U razvijenim zemljama, sa razvijenim poreskim sistemom najveće je učešće poreza na imovinu i poreza na dohodak. Ove zemlje imaju razvijen sistem sintetičkog oporezivanja.

Sistem oporezivanja je indikativan za prihodovnu stranu. Oporezivanje prometa daće sigurne prihode, međutim ono utiče na smanjivanje potrošnje i standarda građana. Oporezivanje dohotka i imovine rasteretiće promet, a oporezovaće imućniji sloj građanstva i privrede. Slično je i sa politikom u oblasti akciza. Najveći prihod ostvariće se akcizama na naftne derivate i ostale energente, međutim, ovakva zahvatanja uticaće direktno na povećanje cena finalnih proizvoda i nekonkurentnost privrede u odnosu na zemlje sa liberalnijim pristupom u ovoj oblasti. Ovome su naročito izložene poljoprivredna proizvodnja, transportne usluge i industrija koja koristi ove energente kao osnovne sirovine. Smanjenje poreskih stopa može dovesti do podsticaja koji će doprineti većem prometu i proizvodnji, na ovaj način i većem prihodovanju budžeta. Država ovo može korigovati kompezatorskim merama – stimulacijama, regresima i subvencijama – izdavanjima iz rashodne strane budžeta.

Struktura javnih rashoda može imati još značajnije veze sa fiskalnom politikom. Naime, od toga na šta će se trošiti najveći deo para iz državne kase zavisiće stvarni ciljevi ekonomske politike. Ciljevi mogu biti deklarativno razvojni, ali ukoliko 60 i više procenata ode na prosto funkcionisanje državne uprave (plate i materijalni troškovi), taj budžet se ne može nazvati razvojnim. Ukoliko veći deo budžeta sačinjavaju javni radovi i kapitalne investicije takav budžet bi se mogao nazvati razvojnim – zavisno od drugih stavki u rashodnoj strani, ali i od strukture prihoda. Socijalno usmerenje budžeta naročito je viđeno u kriznim periodima ili u državama sa nerazvijenim sistemom socijalne zaštite. Karakteriše se ekstremno velikim transferima organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.

U principu, za planiranje budžeta koriste se tri metode:

1. metod automatskog planiranja,

2. metod direktnog procenjivanja,

3. indirektni metod

Metod automatskog planiranja sastoji se u direktnom prenošenju stavki iz prethodnog budžeta u novi. Svakako da ova metoda nije dobra i odbačena je u praksi.

Kod metode direktnog procenjivanja polazna tačka jeste prethodni budžet i to onaj ostvareni deo prihoda i rashoda, uz korektnivni faktor. Ti faktori jesu rast industrijske proizvodnje, trgovinski bilans, bruto dohodak, inflacioni indeksi.

Indirektni metod će na osnovu prethodnog budžeta koristiti i podatke pribavljene od korisnika budžetskih rashoda. Za to se koristi predračun. Korisnici sredstava su dužni da dostave podatke poput obima i strukture zaposlenih, obim i vrste materijalnih troškova, nivo sredstava nemenjenih tekućem i investicionom održavanju, kao i nivo sredstava potrebnih za nove investicije. Ministarstvo finansija će dostaviti pravilnik na osnovu kojeg se mogu valorizovati iznosi iz prethodne godine. Sve ovo treba biti u okviru planiranih budžetskih prihoda.

U novije vreme, pokušava se priprema budžeta povezati sa opštom ekonomskom politikom planiranom za duži rok (par ili nekoliko godina), kako bi se stvorila koherentna osnova i za budžetsko planiranje i za ekonomsku politiku.

Ministarstvo finansija posebno mora da vodi računa o dinamici uplate javnih prihoda i njihovom uticaju na izvršenje budžeta. Ovo zahteva posebne analize i može uticati na obim i strukturu budžeta.

Izrada nacrta i predloga budžeta

Ministarstvo finansija će izraditi nacrt budžeta i dostaviti ga vladi na razmatranje. Vlada će ovaj nacrt razmotriti i doneti odluku o budžetu. Nacrt budžeta sadrži predračun prihoda, predračun rashoda, bilans, poseban i normativni deo.

Odobrenje i donošenje budžeta

Vlada predlog budžeta dostavlja narodnoj skupštini. Poslanicima će ovaj predlog obrazložiti predstavnik ministarstva finansija. U našoj praksi ovde se radi o predlogu zakona. Takav predlog može pretrpeti izmene amandmanima. Tada se glasa za budžet, i po njegovom izglasavanju on biva objavljen u službenom glasniku Republike Srbije.

Neophodno je da budžet bude donet pre početka budžetske godine. U suprotnom primenjivaće se, recipročno, postojeći budžet. O ovome Vlada republike donosi odluku. U praksi ovaj period traje najduže tri meseca.

U procecu izvršenja budžeta može se konstantovati nepravilnost donetog budžeta. Tada će vlada pripremiti predlog izmena – rebalans budžeta i dostaviti ga narodnoj skupštini na usvajanje.

Izvršenje budžeta

Budžet se može primenjivati tek nakon njegovog usvajanja. Ukoliko je donet pre početka budžetske godine primenjivaće se njenim početkom. Budžet donet u toku godine se može primenjivati tek nakon njegovog donošenja i objavljivanja u glasniku.

Proces izvršenja budžeta započinje prvom uplatom u korist javnih prihoda. Obezbeđivanjem sredstava stvaraju se uslovi za izvršenje rashodne strane. O ovome se staraju nadležni organi. To su organi državne uprave koji vode računa o budžetskom izvršavanju i imaju pravo da raspolažu prikupljenim sredstvima. Oni će, na osnovu plana izršenja, prenositi sredstva korisnicima budžeta. To mogu biti direktni i indirektni korisnici. Indirektni korisnici su obično korisnici koji ova sredstva dobijaju posredstvom nadležnog ministarstva, fondova ili zajedničkih organizacija. Ove organizacije akumuliraju sredstva i prenose ih indirektnim korisnicima na osnovu posebnog odobrenja. Na ovaj način se postiže neposrednija kontrola trošenja budžetskih sredstava.

Zavisno od toga koju funkciju obavljaju u procesu izvršenja budžeta organi državne uprave mogu imati ulogu naredbodavca ili računopolagača. Naredbodavci imaju ovlašćenja da raspolažu sredstvima u budžetu. Oni donose naredbe za isplatu sredstava, to jest raspoređivanje uplaćenih javnih prihoda. Računopolagači su organi državne uprave koji prikupljaju sredstva, izvršavaju rashode po nalogu naredbodavca ili rukuju budžetskim sredstvima. Ova ovlašćenja su podeljane uzmeđu nekoliko organa državne uprave, a najveći deo ovih ovlašćenja pripada organima ministarstva finansija i to upravi za trezor i poreskoj upravi. Oni mogu upravljati sredstvima samo na osnovu naloga naredbodavca.

Raspoređivanje sredstava odvija se na osnovu periodičnih planova. Najpre se izrađuju tromesečni planovi, a po potrebi mesečni planovi. Nadležni organi vode računa i o dinamici uplate javnih prihoda. U periodu slabe naplate određenih oblika javnih prihoda, to jest pojave trenutnog budžetskog deficita Vlada mora intervenisati zaduživanjem kod Narodne banke ili predlogom za povećanje određenih akciza ili drugih budžetskih prihoda. Ovaj predlog se podnosi narodnoj skupštini u obliku zakona o izmenama i dopunama zakona.

Izvršenje budžeta se odvija po planu o izvršenju budžeta. Takođe se u procesu izvršenja budžeta vodi dokumentacija i redovno izveštavaju nadležni organi. Izveštaji se dostavljaju ministarstvu finansija, odnosno vladi, posredno i skupštinskim odborima, ali i inspekcijskim i revizijskim službama koji mogu obaviti kontrolu izvršenja budžeta.

U budžetu se, na rashodnoj strani, formiraju pozicije stalnih i tekućih budžetskih rezervi. Sredstva stalne budžetske rezerve se koriste u izuzetnim situacijama kao što su elementarne nepogode ili vanrednim okolnostima kada nema sredstava za isplatu dospelih obaveza. Ova stavka iznosi 1.5% budžeta.

Tekuće budžetske rezerve koriste se za finansiranje neplaniranih izdataka, kao i za pokriće nedovoljno planiranih rashoda.

Završni račun budžeta

Po isteku godine u kojoj je budžet primenjivan pristupiće se izradi završnog računa budžeta. Završni račun predstavlja i instrument kontrole izvršenja budžeta od strane narodne skupštine.

Završni račun sadrži sledeće:

1. bilans stanja

2. bilans prihoda i rashoda

3. izveštaj o kapitalnim rashodima i finansiranju

4. izveštaj o novčanim tokovima

5. izveštaj o izvršenju budžeta, sa pregledom odobrenih (planiranih) i ostvarenih iznosa

6. objašnjenje velikih odstupanja između odobrenih sredstava i sredstava utrošenih u toku izvršenja

7. izveštaj o primljenim donacijama i kreditima, domaćim i inostranim, kao i o izvršenim otplatama dugova

8. izveštaj o korišćenju sredstava iz stalne i tekuće budžetske rezerve

9. izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine

10. izveštaj eksterne revizije o finansijskim izveštajima

Završni račun, u skladu sa principom potpunosti, sadrži sve pozicije u bruto iznosima, bez prebijanja.

Takođe, moguća su odstupanja u odnosu na planirani budžet. Ukoliko postoji višak prihoda on se prenosi u narednu godinu. U slučaju nedostatka prihoda vlada može predložiti:

• model pokrivanja depozita,

• stavke (pozicije) koje neće biti izvršene,

• rashode koji neće biti izvršeni u potpunosti.

U slučaju viška prihoda vlada može predložiti i rebalans budžeta, čime će ovi viškovi biti raspoređeni.

Saglasno principu javnosti vlada je u obavezi da objavi završni račun budžeta u službenom glasniku. Završni račun na ovaj način postaje način kontrole i od strane skupštine i od strane javnosti.

Specifičnosti budžetskog sistema u Srbiji

Polazna osnova za tretman budžeta u Republici Srbiji jeste Ustav.

U ustavu iz 2006. godine član 92 kaže:

Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti.

Zakonom se utvrđuju rokovi u kojima budžet mora biti usvojen i način privremenog finansiranja.

Izvršavanje svih budžeta kontroliše Državna revizorska institucija.

Narodna skupština razmatra predlog završnog računa budžeta po pribavljenom mišljenju Državne revizorske institucije.

Zakon o budžetskom sistemu (koji je donet pre ustava, ali je više puta usaglašavan) uređuje planiranje, pripremu i donošenje budžeta Republike Srbije.

U pripremi je novi teskt Zakona o budžetskom sistemu. Ovim zakonom uređuje se: planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta Republike Srbije; planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave; priprema i donošenje finansijskih planova Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje; budžetsko računovodstvo i izveštavanje, finansijsko upravljanje, kontrola i revizija korisnika javnih sredstava i budžeta Republike Srbije, budžeta lokalne vlasti i finansijskih planova organizacija za obavezno socijalno osiguranje; nadležnost i organizacija Uprave za trezor i trezora lokalne vlasti; druga pitanja od značaja za funkcionisanje budžetskog sistema.

Kao novina se predlaže da po isteku fiskalne godine, direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava vraćaju u budžet sredstva koja su im preneta u skladu sa aktom o budžetu, a nisu utrošena. Novine u odredbama se odnose na internu finansijsku kontrolu javnog sektora, u funkciji jasnog definisanja interne finansijske kontrole u skladu sa međunarodnim standardima za internu reviziju, međunarodnim standardima za internu kontrolu i najboljom praksom Evropske unije.

Takođe, Vlada Republike Srbije na osnovu Zakona o budžetskom sistemu donosi i memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za tekuću godinu, sa projekcijama za naredne godine.

Ministarstvo finansija je zaduženo da prati makroekonomska i fiskalna kretanja na osnovu kojih će izrađivati plan budžeta, uopšteno predlagati fiskalnu politiku zemlje. Ministarstvo obajavljuje bilten javnih finansija. Na osnovu ovih parametara i ciljeva ekonomske politike se izrađuje jezgo nacrta budžeta.

Primer budžeta: Izvod iz Zakona o budžetu za 2009. godinu:

Opis	Iznos (u mil.dinara)
I PRIMANJA BUDŽETA	649 358
1.Poreski prihodi	586 258
Porez na dohodak građana.	81 397
Porez na dobit preduzeća	34 968
Porez na dodatu vrednost	302 475
Akcize	117 300
Carine	42 588
Ostali poreski prihodi	7 528
2.Neporeski prihodi	63 100
II IZDACI BUDŽETA	719 854
1.Tekući rashodi	674 964
Rashodi za zaposlene	180 690
Rashodi za kupovinu roba i usluga	35 967
Rashodi po osnovu otplate kamata	30 482
Subvencije	34 002
Dotacije međunarodnim organizacijama	524
Transferi ostalim nivoima vlasti	57 077
Transferi organiz. obav. soc. osiguranja	259 806
Socijalna zaštita iz budžeta	69 763
Ostali tekući rashodi	6 651
2. Kapitalni izdaci	27 787
Kapitalni izdaci	15 382
Nacionalni investicioni plan	12 405
3. Nabavka finansijske imovine	17 101
III REZULTAT (I – II)	-70 496

Iz ovog pregleda sledi da je budžet u deficitu u iznosu od 70,496 milijardi dinara.

Ovaj pregled koji je dat globalno, sumarno, u daljem tekstu budžeta se grana dalje pozicije. Kod rashodne strane pomenuti su svi budžetski korisnici, sa detaljima u vezi stavki koje su globalno iskazane. Zbir tih pozicija mora da da broj iskazan u sumarnom pregledu.

Najveći izvor prihoda jeste od poreza na dodatu vrednost (47%), a najveći izdaci jesu transferi organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja (36%). Iz ovoga se može zaključiti jasna socijalna crta budžeta, kao i nenastojanje većeg zahvatanja na osnovu poreza na imovinu koji bi pružio savršeniji model ekonomske politike.

Radi obezbeđenja tekuće spoljnotrgovinske platne likvidnosti sklopljen je aranžman sa Međunarodnim monetarnim fondom. Indikativno je postojanje izvesnih razlika u metodologiji iskazivanja budžetskih stavki u odnosu na budžet republike i standarde kojima se rukovodi Međunarodni monetarni fond (MMF).

Zakon o budžetu	MMF
Obuhvata samo budžetska sredstva	Obuhvata sve izvore finansiranja(sopstveni i namenski prihodi, kao što su takse, različite naknade, i dr., donacije, krediti)
Otplata duga penzionerima nije tekući rashod, već ima tretman kao ostale otplate duga i ne utiče na rezultat	Otplata duga penzionerima je tekući rashod i utiče na rezultat
Ne uključuje projektne zajmove, odnosno kredite od Međunarodnih finansijskih institucija	Uključuje projektne zajmove(Svetska banka, Evropska banka za obnovu i razvoj, Evropska investiciona banka, i dr.)
JP “Putevi Srbije” nije budžetski korisnik	JP “Putevi Srbije” tretira se kao budžetski korisnik

Okvir koji koristi MMF je širi i obuhvata više prihoda, ali i rashoda. Ovo može biti diskutabilno sa aspekta primene principa univerzalnosti i budžetskog jedinstva.

Skupština je zajedno sa glasanjem o Zakonu o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu raspravljala o još pet poreskih zakona i jednom carinskom zakonu.

O kakvoj budžetskoj strategiji je reč najbolje opisuju reči iz ekspozea ministra finansija:

„Želela bih da naglasim da je budžet osnovni instrument ekonomske politike Vlade Srbije. Budžet je mehanizam kojim Vlada odgovara na rizike, izazove i specifičnosti ekonomske situacije da bi u najvećoj mogućoj meri zaštitila životni standard i socijalnu sigurnost građana Srbije, što je posebno važno u kriznim situacijama.“

„Planirana budžetska politika u 2009. godini treba da očuva finansijsku i ekonomsku stabilnost države i ispuni zakonom garantovane obaveze prema građanima, privredi i međunarodnim organizacijama. Takođe, budžetski okvir određen je tako da smanji učešće javne potrošnje u BDP-u, smanji likvidnosni uticaj države na agregatnu tražnju i poboljša strukturu javne potrošnje.“

LITERATURA:

1. Prof. Dr Dragomir Đorđević: Javne finansije – Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora, Novi Sad, 2005

2. Internet lokacija Ministarstva finansija Republike Srbije

3. http://www.vokabular.org/

4. http://sr.wikipedia.org